Расширение гражданского участия в системе муниципального управления

В республике вновь обсуждается тема расширения гражданского участия в муниципальном и государственном управлении. Так, коммунистическая фракция Госсовета выступила с инициативой о введении прямых выборов мэров крупных городов. Сама по себе эта инициатива не выглядит реализуемой и результативной в текущих условиях. Однако, расширение гражданского участия в муниципальном и государственном управлении — та задача, которая всегда будет стоять перед нами на перспективу. Именно эти механизмы обеспечивают функционирование гибкой и отвечающей потребностям развития современных экономики и общества политической системы. И главные вопросы здесь — с какого уровня и с каких механизмов подобный процесс начинать.

Сначала об инициативе фракции КПРФ по выборности мэров крупных городов Татарстана:

1. В содержательном смысле реализация инициативы в сегодняшних условиях вряд ли может к чему-либо привести. На муниципальном уровне в Российской Федерации остаются единицы процентов налоговых сборов. Их никогда не достаточно для реализации возложенных на муниципалитеты полномочий и обязанностей. Если расходы и наличие финансовых ресурсов определяются на вышестоящем уровне, глава администрации может хоть избираться, хоть назначаться — в любом случае ключевые направления развития будут определяться на уровне распределения ресурсов.
2. Инициатива по мэрам крупных городов выглядит преждевременной. У нас есть сложившаяся управленческая система. Она функционирует. В то же время она не идеальна. То, что она не идеальна, ставит задачи по её преобразованию и улучшению. И главный вопрос здесь — какие могут быть реалистичные предложения по реформированию системы госуправления, в частности — расширения гражданского участия. Первый известный подход — масштабные реформы “сверху”, сразу всей системы; это отдельный сценарий, на котором останавливаться не будем. Второй подход — “снизу”, начиная с самого низового уровня самоуправления. Предложение о введении выборности глав крупных городов — это предложение о начале процесса “с середины”.

В то же время, вся мировая практика (да и теория) показывает, что более широкое вовлечение граждан в управление — это путь к повышению эффективности всей системы. Не будем в очередной раз перечислять причины вроде положительных эффектов от повышения уровня конкуренции-контроля-учёта-реакции на потребности граждан и т.п., представление об этом есть у всех.

Почему это актуальный для нас вопрос. И у республики, и у федерации есть как достаточная база (экономическая, социальная), так и — сегодня — благоприятная мировая экономическая конъюнктура для качественного развития. Уход в третий мир для нас пока значительно менее вероятен, чем качественное развитие. Но высокотехнологичная экономика потребует более эффективной, гибкой и адаптирующейся политической системы. Здесь нет жёстких оптимальных моделей, и у нас может быть и наверняка будет своя специфика. Но от главного принципа создания эффективной и гибкой, отвечающей потребностям современного развития политической системы — достаточно широкого вовлечения граждан и сообществ в принятие решений — отойти вряд ли удастся, поскольку замен этому принципу пока не изобретено.

Если мы на самом низовом уровне власти сможем предложить гражданам подобную «школу” самоуправления, вовлечённости и ответственности, это может быть нашим конкурентным преимуществом в ходе возможного повышения уровня гражданского участия и соответствующих политических процессов на других уровнях власти. Наше общество будет более подготовленным.

Но с какого уровня и как можно начинать подобные процессы? Наиболее логичным выглядит внедрение новых механизмов именно с самого низового уровня власти, если говорить о городах — это может быть уровень ниже внутригородских районов — уровень префектур или их аналогов.

Если мы получим положительные результаты на самом низовом уровне, может встать вопрос о расширении реального участия граждан и сообществ в управлении на следующем уровне (районном), и при получении положительных результатов на нём — о реальной выборности мэров крупных городов.

Здесь возникает первый вопрос — величина муниципальных образований нижнего уровня в городах. Так, на 12-миллионную Москву существует 1.000 муниципальных управ, занимающиеся вопросами низового уровня. По этой логике, в Казани должно быть, к примеру, 100 префектур вместо 4-х районов.

Следующий вопрос — с чего можно начать процесс увеличения гражданского участия в управлении на низовом уровне. Один из перспективных подходов — инициативное (партиципаторное) бюджетирование.

Практика инициативного бюджетирование предполагает создание комиссий из представителей администраций и горожан, непосредственно распределяющих часть бюджета муниципалитета (проводившиеся эксперименты в РФ предполагали распределение подобным образом 0,1-2 % бюджета). Как правило, проекты касаются вопросов благоустройства локальных территорий. Отобранные комиссией проекты закладываются в расходную часть соответствующих бюджетов.

Стандартная схема практики инициативного бюджетирования:

• информирование граждан и регистрация заинтересованных горожан;
• обсуждение проблем и потребностей развития территорий с участием горожан и представителей администрации;
• консультации с представителями экспертного сообщества;
• отбор проектов комиссией, согласование с администрацией.

Процесс занимает, как правило, от нескольких месяцев до полугода, и в дальнейшем предполагается контроль над реализацией проекта со стороны членов комиссии.

Положительные эффекты от реализации программы:

• горожане начинают более ответственно подходить к выдвижению инициатив;
• формируется практика конструктивного диалога между активными горожанами и представителями администраций;
• формирование “кадрового резерва” локального уровня из активных горожан, с которыми налажен диалог и имеется опыт содержательного взаимодействия.

О наличии каких вызовов может идти речь:

1. Угроза нарушения сложившегося баланса интересов на низовом уровне. Однако, во-первых, как правило предполагается распределение комиссиями несущественной части бюджетов (0,1-2 %). Во-вторых, стандартная практика — выделение на подобные проекты дополнительных ресурсов из бюджетов более высокого уровня, а не перераспределение средств расходной части локального бюджета.
2. Перспектива появления новых локальных лидеров общественного мнения может порождать вопросы о сохранении контроля за развитием общественных процессов. Практика показывает, что совместное решение содержательных вопросов локального уровня приводит 1) к формированию конструктивного диалога между активными горожанами и представителями администраций; 2) более ответственному подходу горожан к выдвигаемым инициативам; 3) способствует формированию локальных лидеров общественного мнения конструктивного, а не протестного типа — что логично в условиях, когда появляются возможности для участия в реализации созидательных проектов в противовес ситуации, когда единственная возможность коммуникации с властями и гражданской активности — протест и жалоба.

Практика инициативного бюджетирования достаточно обширна. До 10 % распределённых гражданами напрямую муниципальных финансов — распространённая практика не только в европейских муниципалитетах, но и в городах Латинской Америки. В Российской Федерации на этом направлении активен Санкт-Петербург, где реализуются программы по инициативному бюджетированию, горожане обучаются муниципальным финансам и затем вносят свои предложения по тем или иным статьям муниципальных бюджетов.

Татарстан имеет опыт соучастного проектирования на муниципальном уровне, например, в рамках реализации программы парков и скверов. Это один шаг к более активному вовлечению местных сообществ к решению вопросов местного самоуправления. Есть также примеры инициативных ТОСов, нередко активными бывают на муниципальном уровне общественные слушания. Для активизации этих механизмов также есть свои рецепты — от улучшения процессов информирования, обучения активных горожан до технологических платформ, на которых можно проводить голосование по насущным вопросам муниципалитета в онлайн режиме.

Итак, резюме:

• к расширению гражданского участия в управлении нам нужно будет приходить, если мы планируем строить передовое, развитое общество и экономику, а значит — нам потребуется политическая система, отвечающая требованиям развития современного общества и экономики;
• инициативу о переходе к выборности мэров крупных городов («начать изменения с середины») в сегодняшних условиях вряд ли можно назвать реализуемой — реальных условий для этого нет, равно как и какого-либо ожидаемого положительного эффекта в случае реализации инициативы;
• выглядит целесообразным начало проработки возможностей расширения гражданского участия в управлении на самом низовом уровне. Положительные результаты на локальном уровне могут как заложить основу для масштабирования процесса на вышестоящие уровни, так и стать школой конструктивного участия граждан, активных горожан в управлении территориями.