Опыт Казахстана: успешные направления и проблемы в реализации

Важнейшим событием прошедшей недели стал визит в Татарстан президента Казахстана Н.А. Назарбаева. Казахстанский опыт экономической и экологической политики интересен как для Татарстана, так и для РФ в целом. История развития институтов, формат экономики и поведение экономических агентов между государствами чрезвычайно близки. При этом опыт Казахстана не всегда стоит принимать как безусловный ориентир или наоборот. Изучение опыта центральноазиатской республики может предотвратить совершение ошибок, а также определить, какие инструменты действительно жизнеспособны.

Экономическая политика: ясные цели, проблемы имплементации, два основных вызова

За период независимости республика достигла определенных успехов в экономике, однако вплоть до 2014 г. Казахстан все время догонял Российскую Федерацию. В 2015 г. ВВП на душу населения (в текущих ценах) Казахстана превысил соответствующий российский показатель. Однако лидерство среднеазиатское государство закрепить не смогло. Структурно экономики Казахстана и РФ остались похожими, характеризующимися в первую очередь высокой зависимостью от сырьевого экспорта (углеводороды, металлы).

После резкого падения цен на основные экспортные товары в 2008 г. Казахстан активно взялся за разработку комплекса программ по сокращению зависимости от сырьевого экспорта и перехода экономики на несырьевой путь развития. Так, в марте 2010 г. была утверждена программа ГПФИИР-1 на 2010-2014 гг. В августе 2014 г. была принята новая программа ГПИИР-2 на 2015-2019 гг. Обе программы имеют схожие задачи, однако новая программа (ГПИИР-2) гораздо лучше сформулирована и структурирована. Основные направления главных экономических программ: сокращение госсектора в экономике, создание инновационного сектора, развитие обрабатывающей промышленности, рост доли МСБ.

Задачи программ сформулированы профессионально и многообещающе, однако главной проблемой казахстанских властей остается имплементация замыслов.

Традиционно классическим вариантом сокращения доли госсектора в экономике является приватизация. Приватизация предполагает оптимизацию процессов, так как частный бизнес стремится к сокращению издержек и максимизации прибыли. Однако в данном случае власти столкнулись с противоречием экономических задач и задач сохранения социальной стабильности. Крупнейшие работодатели в Казахстане – государственные или квазигосударственные компании с достаточно раздутым фондом оплаты труда (ФОТ), который в частных руках был бы сокращен до экономически эффективного уровня. Значительное сокращение ФОТ, безусловно, привело бы к росту безработицы и социальной напряженности, особенно в моногородах, появившихся в советский период. В итоге казахстанское государство остается вынужденным неявно субсидировать занятость, прежде всего за счет доходов от основного экспортного товара.

Ситуация в экономике Казахстана – классический кейс «голландской болезни». В условиях высоких цен на основной экспортный товар весьма сложно мотивировать развитие несырьевых секторов экономики. Активность властей и вектор развития декларируемо направлены на преодоление «ресурсного проклятия», Казахстан занят изучением лучших мировых практик, но только некоторые из них смогли быть реализованными. Прослеживаются некоторые успехи в части подготовки высококвалифицированных специалистов: например, по программе «Болашак» свыше 10 тыс. граждан получили образование в западных университетах – причем из-за ряда принятых мер широко распространено возвращение обучавшихся из-за рубежа; от этих действий не стоит ожидать быстрого решения проблем развития человеческого капитала, однако эффект проявится в более долгосрочной перспективе. Многообещающим остается и проект по созданию международного финансового центра в Астане. Власти республики создают локальный хаб в своей столице, максимально либерализовав условия для иностранных резидентов: от авиакомпаний до банков.

Экологическая политика: лидерство в регионе

Казахстан является признанным лидером в Центральной Азии в реформах экологической политики, которая постепенно отходит от постсоветской модели в сторону международных подходов к управлению состоянием окружающей среды. Как многие бывшие советские республики, Казахстан пережил глубокий экономический и управленческий кризис в 1990-х гг., начал выходить из затяжного кризиса в начале 2000-х гг., и после 2010 г. демонстрировал уже ускоренное экономическое развитие. Этим этапам соответствовало и изменение подходов к экологической политике.

Казахстан является активным участником многочисленных международных экологических соглашений. Так, Казахстан принял на себя одни из самых жестких добровольных обязательств по сокращению парниковых газов в рамках Парижского климатического соглашения. Во внутренней политике Казахстан реформирует экологическую политику по различным направлениям – от интегрального управления водными ресурсами на основе бассейнового подхода до контроля загрязнения атмосферного воздуха на основе системы «Наилучшей Доступной Технологии».

Современная экологическая политика в век глобализации и революционных изменений в информационных технологиях делает ставку на информацию. Сотни миллионов людей получили доступ к глобальной информации, они научились пользоваться высокими технологиями и многие, возможно впервые, почувствовали вкус к самостоятельному поиску информации, отвечающей их индивидуальным интересам.

Одна из самых важных международных экологических программ ЕС – разработка «Системы Совместной Экологической Информации» в пан-европейском регионе, в который на равных основаниях включены все бывшие советские республики Центральной Азии. Программа стартовала в 2008 г. под руководством Европейского Экологического Агентства.

В рамках данной программы Казахстану и другим странам приходится одновременно решать две задачи: 1) развитие информационных ресурсов; 2) развитие спроса на экологическую информацию в обществе.

В отношении первой задачи Казахстан может служить примером для многих стран Европы. Согласно первому аналитическому отчету по развитию совместной информационной системы (в 2016 г.) в проекте участвовали 50 стран пан-европейского региона, которые должны были за 8 лет гармонизировать свои статистические показатели по состоянию окружающей среды на основе единой системы индикаторов (что обеспечивает их сравнимость между всеми странами). В самом среднем случае на всех национальных информационных ресурсах можно было найти только половину (51%) из общего числа в 67 баз данных, которые были обязательными для программы. Среди стран были «маргиналы», которые сумели гармонизировать только несколько баз данных. Казахстан (и Кыргызстан) был среди нескольких стран, которые сумели предоставить почти все 67 баз данных в открытом доступе (онлайн) на платформе, более удобной для пользователей, чем, например, имеются у Франции и Австрии.

Если первая задача являлась больше технической и зависела целиком от политической воли казахстанского руководства, то вторая задача – поднять спрос на экологическую информацию в обществе – представляется более сложной ввиду унаследованной от советских времен общей индифферентности населения к качеству среды обитания и засекреченности многих категорий информации. Здесь большую роль играет Орхузская Конвенция, целью которой является обеспечение свободного доступа к экологической информации, имеющей общественное значение. Казахстан был одной из первых бывших советских республик, подписавших Конвенцию в 1998 г. Задачей (впоследствии успешно реализованной) политики в этом направлении одновременно стало и повышение конструктивности и ответственности экологических НПО и активистов, а также снижение стихийной протестной активности, связанной с экологической проблематикой.

Орхузская Конвенция дает возможность гражданам или общественным организациям обращаться в суд в случае, если им было отказано предприятиями или администрацией в предоставлении информации о возможном воздействии любого объекта. Соответственно, степень применимости Конвенции может быть измерена количеством запросов в министерства и обращений в суд по вопросу доступа к экологической информации. Согласно первому аналитическому докладу секретариата конвенции (в 2005 г.), Казахстан был признан страной с наибольшим прогрессом в применении Конвенции среди всех бывших советских республик. Кыргызстан, Таджикистан и Туркменистан оценены как страны, сделавшие наименьший прогресс. Третий доклад в 2015 г. подтвердил эти оценки в отношении Казахстана и других республик. Если первый доклад привел только один случай успешного обращения группы граждан в суд на предприятие, которое отказалось предоставить им данные об объемах и составе своих выбросов в атмосферу, то во втором докладе (в 2011 г.) приводились уже 5 случаев результативного применения Конвенции в судах Казахстана. Такое количество обращений в суды сравнимы со статистикой любой европейской страны.

Необходимо также отметить, что многие общественные организации из стран Центральной Азии сталкиваются с сильным административным сопротивлением в применении Конвенции, но Казахстан является здесь скорее исключением, что опять же свидетельствует о политической ответственности страны в реформировании ее экологической политики.

Политика обеспечения доступа к экологической информации и благоприятных условий для работы экологических НПО значительно стабилизировали общество по вопросам, имеющим экологическое измерение. Экологические НПО и активисты повсеместно заняли более ответственную и конструктивную позицию. Снизилось число стихийных протестов с экологической подоплекой – поскольку зачастую в современной мировой практике подобные протесты являются следствием слухов, то есть распространенности недостоверной экологической информации. Таким образом, лидерство Казахстана в вопросе обеспечения экологической информацией и условий для работы экологических НПО стало примером успешных институциональных преобразований в отдельно взятой и достаточно узкой сфере.

Под ред.: Ш.А. Хайрулов, Н.М. Дронин