Экологическое законодательство: два различных и эффективных подхода

Шаг 1 из «29 шагов к новой экологической политике Татарстана»:

«Законов должно быть меньше: тем больше понимания приоритетов, меньше противоречий между законами и лучше контроль над их реализацией; законы должны быть настроены больше на обеспечение поступательного развития экологической политики, а не на решение конкретных проблемных ситуаций («hot-spots»), даже если они являются острыми.» 

В мире известны два эффективных и значительно отличающихся подхода к экологическому законодательству и политике – европейский и северо-американский. Институционально и политически более близким примером для модернизации экологической политики и экологического законодательства в Татарстане и в Российской Федерации в целом является европейский подход. Американская модель экологического законодательства и политики опирается на особенную  северо-американскую государственную традицию, местные институты и практики; по этим причинам вряд ли можно говорить о возможности комплексного переноса северо-американского опыта в наши условия. Однако, будучи специфичной и неоднозначной, северо-американская экологическая политика, безусловно, является успешной, и ряд отдельных практик и принципов могут быть имплементированы и у нас.

Главными особенностями американского экологического законодательства являются его прагматизм, консерватизм и  бескомпромиссность. Этими качествами американская экологическая политика отличается от европейского подхода, который старается быть  космополитичным («действовать локально, думать глобально»), инновационным, динамичным и основанным на консенсусе всех заинтересованных сторон. Различия между европейской и американской моделями становятся все больше в современный период в связи с появлением таких «европейских» концепций как «устойчивое развитие», «зеленая экономика», принятие мировым истеблишментом идеалистичных Целей тысячелетия (2000 г.) и Целей устойчивого развития (в 2015 г.). Если сформулировать кратко, существо различий заключается в том, что в Европе считают возможным (и необходимым) развивать экологическую политику, выгодную и для общества, и для бизнеса, тогда как в США экологическая политика занимается сдерживанием бизнеса в его стремлении к экспансии за счет природных и человеческих ресурсов. Если в европейском варианте это может быть «win-win» ситуация, то в американском – однозначно «win-zero» ситуация: одна сторона выигрывает, а другая – проигрывает. Поэтому в американской экологической политике делается упор на законодательство, причем в таком формате, который может быть реализован в обычном судебном порядке. Любой закон должен работать независимо от того, относится ли он к криминальной или экологической сфере. Американский опыт экологической политики поучителен тем, что в нем интересы сторон – бизнеса и общества – проявляются в самом незамутненном (например, поисками компромиссных политик вроде устойчивого развития) виде.

Законодательство является ключевым инструментом экологической политики. Американская экологическая политика признается самой эффективной в мире – наряду с европейской, и не последнюю роль в ее большей эффективности по сравнению с советской (и постсоветской) экологической политикой сыграли различия в законодательной сфере.

Прагматизм экологических законов. Основу американской экологической политики составляют Акт о чистом воздухе (Clean Air Act, 1970 г.), Акт о чистой воде (Clean Water Act, 1972 г.), Акт о чистой питьевой воде (Drinking Water Act, 1974 г.), Акт о регулировании пестицидов (Federal Insecticide, Fungicide, and Rodenticide Act, 1972 г.) и направленный на реставрацию загрязненных местностей так называемый Суперфонд (Superfund, 1980 г.). Таким образом, американское экологическое законодательство с самого начала строилось на отраслевой основе в зависимости от характера проблем окружающей среды: отдельный закон для борьбы с загрязнением воздуха, другой – для загрязнения водных источников и т.д.  В 1970-х гг., когда только формировалась экологическая политика в США, была сделана попытка принять некий общий закон об охране окружающей среды (его прозвали в американской прессе «Экоутопией»), но она не состоялась. Вопрос ставился однозначно: какой смысл принимать все новые декларации о важности охраны окружающей среды? Советское же экологическое законодательство изначально представляло собой набор общих и частных законов, направленных на решение конкретных экологических ситуаций («hot-spots»); отраслевые законы появились только в 1980 г. – закон об охране атмосферного воздуха и закон об охране животного мира.

Экологические законы в северо-американском подходе разрабатываются таким образом, чтобы их можно было применять для судебных исков против конкретных виновников. В этом и заключается прагматизм американского экологического законодательства. Критика американского экологического законодательства со стороны «зеленых» (утопистов) ведется как раз в отношении так называемой «излишней фрагментарности» политики. В качестве альтернативного подхода предлагается разработка интегральных законов на основе концепции устойчивого развития.   Американские политики, в отличие от их европейских коллег, относятся очень сдержанно к таким интегральным концепциям, предпочитая прагматичный подход, основанный на принципе «зачем менять то, что уже доказало свою эффективность». Прагматизм американской экологической политики заключается в том, что государство не тратит средства на убеждение всех граждан в важности охраны окружающей среды (это сделают за него многочисленные неправительственные организации и пресса), и у него есть только один оппонент – бизнес, который надо заставить следовать экологическим требованиям. При этом американские политики хорошо понимают, что в процессе закрытия лазеек в экологическом законодательстве происходит неизбежная его детализация или, по словам критиков, фрагментация, в результате чего компаниям необходимо получать сотни отдельных разрешений от региональных отделений Агентства по окружающей среде на ведение своего бизнеса на территории страны. Но это не становится причиной отказа от отраслевых законов в пользу интегральных законов.

Консерватизм экологических законов. В США сдожилась традиция отношения к своим законам как к чрезвычайно долгосрочным, и пересматривают их в самых крайних случаях. Любые изменения законов носят характер дополнений к ним, и, естественно, эти дополнения не должны вступать в противоречие с основными актами. В этом заключается еще одно разительное отличие от советского и постсоветского законодательства, когда каждый новый закон как бы отменял действие старого.

Консерватизм американского законодательства иллюстрирует пример Акта о чистом воздухе. Акт установил в 1970 г. национальные стандарты качества воздуха по 6 главным загрязняющим веществам: SO2, PM, CO, NO2, O3, Pb. Все штаты должны были предоставить планы по снижению выбросов этих веществ к 1975 г. Национальные цели по качеству воздуха должны были быть достигнуты к 1977 г. В самом конце 1970-х гг. уже 90% американских компаний  следовали планам снижения выбросов главных загрязнителей. На рис. 1 показано, что с 1980 г. произошло значительное снижение загрязнения приоритетными поллютантами. При этом экономика США удвоилась. То, что стандарты и сам список приоритетных загрязнителей не менялись на протяжении 40 лет, способствовало успешной реализации экологической политики. «Правила игры» были абсолютно понятны для бизнеса. В СССР и постсоветской Российской Федеоации боролись с загрязнением «вообще», не выделяя приоритетные загрязнители, которые могли бы служить индикаторами эффективности экологической политики. Снижение же выбросов, если и происходило, то только в результате спада производства, как это показано на рис. 2. Расхождение между показателями экономического роста и объемами выбросов наметилось только после 2000 г., но не в результате изменений экологической политики, а в результате структурных изменений в промышленном секторе и массовом внедрении новых технологий (в том числе в транспорте).

Таким образом, на протяжении более 40 лет американская экологическая политика в отношении чистоты атмосферного воздуха была последовательной и поступательной. Однако, в консервативности экологической политики есть и свои минусы. Например, очень «не зеленая» администрация Рональда Рейгана сумела провести в 1981 г. указ в об обязательной экономической экспертизе экологических актов (с затратами более $100 млн в год). Агентство окружающей среды должно было доказать, что их законодательные инициативы приносят нетто прибыль для общества. Этот указ Рейгана очень осложнил деятельность Агентства, но его отмена не ожидается в ближайшие десятилетия.

Еще одной стороной консервативного характера американского законодательства является то, что в США не любят принимать новые законы в силу процедурных трудностей, поэтому все нововведения стараются сформулировать в виде поправок к имеющимся законам. Но и это не всегда выходит. Примером может служить неудачная попытка администрации Барака Обамы провести регулирование выбросов парниковых газов в рамках Акта о чистом воздухе. Но углекислый газ не является токсичным веществом, а в Акте говорится о вредных для здоровья загрязнителях.

Бескомпромиссность экологических законов. Агентство окружающей среды США часто упрекают в конфликтности, то есть в том, что оно воспринимает бизнес-структуры как своих принципиальных оппонентов, которых необходимо принудить к выполнению экологических законов. Агентство никогда не скрывало, что проведение экологической политики будет приводить к экономическим потерям бизнеса. Траты США на контроль и снижение выбросов загрязняющих веществ увеличились в 5,7 раз с $30 млрд в 1972 г. до $115-125 млрд в 2000 г. (в сопоставимых ценах). Из них $7 млрд в год уходит только на содержание Агентства. В 1970-1980 гг. рост продуктивности в США снизился на 30% по сравнению с темпами роста в 1960-1970 гг. из-за экологического регулирования. История американского Агентства окружающей среды изобилует примерами противостояния с крупным бизнесом, например с табачными компаниями. В настоящий момент идет борьба за ограничение выбросов ультратонких взвешенных частиц (2 и 10 мкн), источником которых является автотранспорт. Рис. 3 показывает, что уровень загрязнения взвешенными частицами в США хотя и снизился, но превышает европейские нормы (50 нг/куб.м). Администрация Барака Обамы проиграла первую битву компаниям грузовых перевозок. Но Агентство еще раз продемонстрировало бескомпромиссность своей политики.

Критики американской экологической политики указывают на опыт некоторых европейских стран (Нидерланды, Дания), в которых открытой конфронтации между крупным бизнесом и экологическими службами не наблюдается, а скорее наоборот, бизнес-структуры выражают готовность сотрудничать с правительством в области охраны окружающей среды. В последнее время становится популярной концепция «зеленой экономики», в которой экологические цели способствуют экономическому росту. Приводятся примеры очень успешных корпораций, которые при этом являются лидерами в экологической сфере (в экономии энергии, других ресурсов на единицу продукции и т.д.). Но эти примеры не отвечают на вопрос, являются ли экологические инициативы источником их экономического роста или эти компании могут позволить себе дополнительные траты на охрану окружающей среды? Скорее всего, верным является второй вариант. Тем не менее, процесс имеет место и демонстрирует свою итоговую эффективность.

Под ред.: Н.М. Дронин