Экологические проекты в виде инвестиционных проектов

Часть 1

Самые последние новости в области российской экологической политики – это запуск Национального экологического проекта по реабилитации бассейна реки Волга. Общая стоимость проекта на 2019-2024 гг. составит 1,8 трлн рублей. Из госбюджета поступит 921 млрд руб., а с компаний соберут 844 млрд рублей. В год будет тратиться из госбюджета 157 млрд рублей, а от российских компаний – 144 млрд рублей (что, как утверждает «Коммерсант», аналогично повышению налогов для них на 0,1% ВВП). Деньги сравнительно немалые – 4,8 млрд долларов в год. Для сравнения, в 2000 г. все траты государства на охрану окружающей среды составили 117 млрд руб. или 1,9 млрд долларов (1,5% ВВП).

В планах – за большие деньги (по сути, второй экологический бюджет) резко сократить промышленные выбросы в металлургических центрах, прекратить сбрасывать неочищенные стоки в реки бассейна, отрегулировать объемы лесозаготовок, провести лесовосстановление в 17 субъектах федерации, и, наконец, приступить в 2024 г. к реабилитации самой реки Волга. Подробностей о целях и методах решения экологических проблем в рамках проекта немного, но можно предполагать, что деньги будут распределены по 17 субъектам федерации для выполнения различных целевых задач. Логика прочитывается простая – если есть проблема (например, отсутствие очистных сооружений в населенном пункте), то субъектам выделяются деньги на ее решение, а центр контролирует процесс на предмет возможных нецелевых использований выделенных средств.

Можно ли прогнозировать, насколько будут успешными предполагаемые меры и какие основные вызовы могут возникнуть при их реализации?

В 1972 г. ЦК КПСС и СовМином была принята первая экологическая программа реабилитации рек Волга и Урал, и на это были отпущены значительные средства – 1,2 млрд долларов (в ценах 1970-х гг.). Как показало время, серьезных результатов достигнуто не было, несмотря на то, что предполагать нецелевое использование средств в то время сложно.

Почему не получилось? Потому что собрать большие деньги на экологические проекты не трудно, но гораздо труднее их разумно потратить на решение экологических проблем.

В СССР расходы на охрану окружающей среды были примерно на том же уровне, что и в западных странах. К концу 1970-х и в СССР, и в США экономики были одинаково «грязные». В 1980-х гг. США тратили на охрану окружающей среды 1,8% ВВП, а СССР – 1,5%, однако результаты были совсем разные (Рис. 1). Если бы в СССР был экологический бюджет не 1,5%, а 1,8% ВВП, что-нибудь изменилось бы? Очевидно, разница в 0,3% ничего не значит. Возможно, отдача была бы больше, если бы государственные предприятия могли распоряжаться денежными средствами по своему усмотрению. Так подумали во времена М.С. Горбачева, когда вводили экспериментальную систему хозрасчета. Предприятия имели «экологические деньги», но не смогли их потратить из-за того, что на внутреннем рынке не было достаточного количества очистных установок, а на внешний рынок выходить не было никакой возможности. В 1988 г. доля инвестированного экологического бюджета предприятиями составляла 30-40%. Опять мы видим, что деньги есть, а потратить их на «хорошее дело» трудно.

Более свежий и показательный пример – это неудача с так называемыми «экологическими фондами». В Российской Федерации экологические фонды были организованы в 1992 г. и ликвидированы в 2001 г., что многими российскими экологами рассматривалось как отступление от принципов эффективной экологической политики.

В западных странах подобных фондов не существовало. В период до 1990 г. в некоторых капиталистических странах создавались временные фонды для решения отдельных экологических проблем, например, снижения шумового загрязнения. Создание внебюджетных экологических фондов во всех странах бывшего социалистического лагеря было рекомендовано Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Эта мера рассматривалась как временная в условиях транзита этих стран к рыночной экономике. Идея заключалась в том, чтобы средства от экологических платежей «не потерялись» в государственных бюджетах, а расходовались по прямому назначению. В условиях глубокого кризиса 1990-х гг. экономики бывших советских республик испытывали так называемую «демонетизацию», когда экономические связи поддерживались суррогатами платежных средств, такими как бартеры, различные векселя и прямые договоренности под гарантии местных администраций. В ряде скбъектов РФ такие суррогатные платежи достигали более 70%. В таких специфических условиях аккумуляция денежных средств в экологических фондах должна была стать очень важной.

В целом экологические фонды России смогли собрать относительно большие средства – до 0,45 млрд долларов (в 1995 г.). Эти средства распределялись по фондам трех уровней: 60% шли в местные (районные) комитеты по охране окружающей среды, 30% – в региональные комитеты на природоохранные мероприятия субъектов федерации, и оставшиеся 10% в Федеральный Экологический Фонд (ФЭФ) на осуществление природоохранных мероприятий в масштабах всей страны.

В бывших советских республиках самостоятельность фондов была относительной. В Российской Федерации они контролировались государственными (например, налоговыми) структурами, но в странах Центральной Европы такая зависимость могла быть ослабленной. И, тем не менее, в бывших советских республиках оперативные решения о том, на что потратить деньги, как правило, принимались самими фондами. В этих случаях качество решений зависело от квалификации руководителей и специалистов фондов.  Западные эксперты оценивали уровень руководства ФЭФ выше, чем фондов регионального и районного уровней.

Тем не менее, эксперты отмечали большую разницу между странами Центральной Европы и Восточной Европы в отношении эффективности использования средств экологических фондов. Если фонды в первых странах занимались инвестированием в экологические проекты, обычно по строительству экологической инфраструктуры в городах, то вторые использовали средства не для инвестиций, а для покрытия текущих расходов экологических служб, закупку оборудования для мониторинга, охраны природы и международное сотрудничество. Например, в 1998 г. Украинский Экологический Фонд потратили 85% собранных средств на текущие административные расходы и исследовательские проекты. Российский ФЭФ в 1997 г. почти 55% средств направил на такие же расходы. В 1993-1997 гг. ФЭФ предоставил всего 0,5 млн долларов частным компаниям, работающим в области переработки промышленных отходов. Среди региональных фондов выделялся Татарстан, где заметная часть средств фонда инвестировалась в реальный сектор экономики, имеющего отношение к экологической сфере.

Такая низкая доля инвестиций объясняется тем, что собранные средства фондов были недостаточны для крупных инвестиционных проектов. В 1998 г. Украинский республиканский фонд собрал 1,1 млн долларов, а Российский ФЭФ – 17,7 млн долларов, тогда как один комплекс очистных сооружений сточных вод среднего по размеру города стоил не менее 100 млн долларов. Положение было еще хуже в фондах районного уровня, так как собранные средства распределялись между несколько тысячами фондов, и возможности каждого из них для осуществления реальных экологических проектов были ограничены. Два показательных кейса:

Кейс 1. Президент ФЭФ Н.Ф. Глазовский рассказывал, как члены правления фонда все время пытались понять, каким образом расходовать собранные деньги в течение года, чтобы от них была реальная отдача. В конце концов, появилась идея купить самолет и оснастить его различными приборами для проведения экологического мониторинга всей территории страны.

Кейс 2. Руководители районных комитетов охраны природы Московской области указывали на одну и ту же проблему: как освоить имеющиеся деньги, чтобы их потом не обвинили в нецелевом использовании. Использовать эти деньги на снижение выбросов или сбросов промышленных предприятий они не имели права, так как сами деньги были получены как плата за загрязнения этими же предприятиями, а идея платы за выбросы как раз заключалась в том, чтобы сделать предприятия экономически заинтересованными в установке очистного оборудования. Руководители фондов легко шли на проведение различных обследований экологической обстановки в их районах, так как такие работы не требовали больших расходов и могли быть выполнены в течение отчетного года (деньги необходимо было потратить в течение года).

Три вывода в контексте запускаемого Национального экологического проекта по реабилитации бассейна Волги:

• Во-первых, понятие «больших денег» относительное, так как их распределение между всеми заинтересованными сторонами (17 субъектов федерации, сотни городов и тысячи поселков) резко снижает возможность их эффективных инвестиций, увеличивая при этом возможность их нецелевого использования. Средства, напротив, целесообразно концентрировать для большей отдачи от их вложения – например, на уровне субъектов федерации.

• Во-вторых, данный проект не может дублировать нормальную повседневную экологическую политику, которая и так «покрывает» большинство экологических проблем бассейна Волги и его природных ресурсов. Если деньги будут выделены на сокращения выбросов металлургических центров, снижение сбросов, на лесовостановление или регулирование лесозаготовок, то это как раз будет случай дублирования государственной политики, и результат будет получен за двойную цену.

• В-третьих, и самое главное: экологические проекты целесообразно формировать в виде инвестиционных, то есть основанных на расчетах затрат и выгод от вложений в реальный сектор экономики. Вопрос о наиболее эффективных экологических инвестициях является сам по себе большой научной задачей. Но в некоторых бывших социалистических странах экологические фонды, созданные в 1990-х гг., не прекратили свое существование, а стали самостоятельными инвестиционными фондами, работающими на развитие и продвижение экологических технологий.

Под ред.: Н.М. Дронин