Экологический налог-2020: проект Минфина и различные модели в мировой практике

Новость о проекте введения экологического налога с 2020 г., объявленного Министерством финансов РФ, прошла по всем медийным каналам, но разъяснений о причинах и смысле этого налога от Минфина пока не последовало.

Что такое экологический налог?

Теоретическое обоснование экологического налога заключается «интернализации» внешних или экологических издержек производства. Целью любого производства является  получение прибыли. Прибыль определяется по разнице стоимости продукта и его цены на рынке. Прибыль можно поднять за счет снижения стоимости продукта, т.е. внутренних издержек производства. В эти издержки входит стоимость сырья, его транспортировка, затраченная энергия, труд рабочих и менеджеров. Но, предположим, сбросы предприятия привели к эвтрофикации (сильному зарастанию) общественного водоема, и для его восстановления местное самоуправление наняло специалистов по реабилитации водоемов. Очевидно, что затраты на восстановление озера должны быть отнесены на счет предприятия, которое явилось виновником эвтрофикации. Предположим, предприятие признало свою ответственность и полностью компенсировало местному самоуправлению их расходы. Тогда эти дополнительные расходы также должны войти в стоимость продукта, но уже как внешние издержки производства. Соответственно прибыль будет уменьшена на соответствующую сумму в результате «интернализации» внешних издержек. Более сложный случай – выбросы предприятия в атмосферу  вызвали рост заболеваемости местного населения. В этом случае лечение будет происходить по медицинской страховке, которая относится к общественным расходам. Только если удастся доказать вину предприятия в росте заболеваемости, суд может заставить его компенсировать расходы на лечение, и эти расходы также составят внешние издержки производства. Еще более сложный случай – предположим, что в результате выбросов предприятий произошло снижение местного биоразнообразия из-за угнетения каких-то чувствительных видов растений. Очевидно, что будет весьма трудно доказать, что угнетение видов связано с выбросами именно данного предприятия, также как будет трудно подсчитать ущерб живой природе в денежных единицах.

Данный путь судебных разбирательств в каждом конкретном случае представляется очень затратным во многих отношений, к тому же не гарантирующим возмещение ущерба. Намного эффективней собирать плату за выбросы (сбросы, размещение отходов) со всех предприятий с учетом возможного ущерба окружающей среде (населению, водным и наземным экосистемам, биоразнообразию). Это и есть экологический налог. Размер налога для каждого вещества должен определяться на основе экспертных оценок ущерба.

Две модели экологического налога

Можно выделить две модели экологического налогообложения: одна сложилась в постсоветских, а вторая – в западноевропейских странах.

Постсоциалистическая модель. Эта модель предусматривает установление твердых и относительно высоких  платежей за выбросы, сбросы и размещение отходов. Цели этих платежей – в целевой аккумуляции средств в системе экологических фондов для финансирования общественно значимых экологических проектов.   Такая концепция реализовывалась в Российской Федерации и всех других бывших социалистических странах в 1990-х гг. Экологический налог в этом варианте рассматривался скорее как наказание для предприятий за их выбросы и сбросы загрязняющих веществ. Размеры налога зависят от санитарно-гигиенической опасности вещества. Например, в начале 1990-х гг. в Чехии предприятия платили за выбросы 1 тонны веществ первого класса опасности (асбест, кадмий, ртуть) 580 евро, второго класса опасности (мышьяк, хлор, фенол) – 290 евро, третьего класса опасности (аммоний, ацетон) – 29 евро. Отдельной строкой шел налог на выброс озоноразрушающих фреонов, и плата достигала 5.800 евро за тонну. Вещества с наибольшими объёмами  выбросов – сернистый ангидрид (SO2), оксиды азота (NOx), оксид углерода (CO) – подлежали налогу в размере от 17 до 29 евро за тонну.

Можно указать три проблемы в данной модели. Во-первых, размеры платежей (как в Чехии) никак не связаны с возможным экологическим ущербом от выбросов. На практике невозможно рассчитать экологический ущерб, например, выброса 1 тонны SO2, хотя бы потому что эффект вызываемых им кислотных осадков зависит на 80% от особенностей (известняки или кислые граниты) геологического субстрата местности. Размеры налогов определяются на основе негласного соглашения между бизнесом и правительством по принципу: «столько, сколько предприятия смогут заплатить». Вторая проблема – универсальный налог на выброс той же тонны SО2 для предприятий химической и строительной индустрии ставит их в неравное положение из-за разного соотношения выбросов на единицу продукции (производство строительных материалов будет нести гораздо большее бремя). Третья проблема – сомнительная эффективность экологических фондов, в которых аккумулируются платежи за выбросы (подробно об этом – в материале ЦСИ «Платформа XXI»).

Западноевропейская модель. В западноевропейских странах цели экологического налога заключаются не в компенсации ущерба окружающей среде (хотя это теоретическое обоснование налога сохраняется в официальных документах ЕС), а в изменении поведения предприятий в отношении используемых технологий. Кардинальная разница между этим и первым подходом заключается в большем прагматизме и гибкости подхода в установлении размеров налогов. Налог не должен быть неизменной расчетной величиной. Оптимальный размер налога – это тот, который заставляет предпринимателей активно искать пути снижения выбросов. Оптимальной уровень может быть ниже оценок возможного экологического ущерба, но и значительно выше их. Главная задача – это найти оптимальный уровень для налога на выброс конкретного загрязнителя методом проб и ошибок. Установление первоначального налога поэтому следует начинать с невысоких ставок, которые затем должны подниматься до уровня, когда предприятие начинает реагировать на налоги и активно снижать свои выбросы (сбросы, отходы). Во многих странах проводятся такого рода исследования. Результаты могут зависеть от многих факторов, и уровни, которые показали свою эффективность в одной стране, не обязательно будут таковыми в другой. Но важно, что такой анализ не требует слишком трудозатратных вычислений. Примером может служить анализ эффективности введения экологического (основной вред связан с отсутствием биоразложения пластика) налога на полиэтиленовые пакеты в главных регионах Великобритании: Англии, Шотландии, Уэльсе и Северной Ирландии. В 2010-2014 гг. Уэльс и Северная Исландия ввели относительно большой налог на пластиковые пакеты, и покупатели в течение одного-двух лет отреагировали резким снижением их использования. Шотландия ввела меньший налог, на который покупатели отреагировали слабо. В Англии такой экологический налог не вводился, что привело к дальнейшему росту использования пакетов. Даже такой простой сравнительный анализ  позволяет оценить эффективность принятых мер.

Еще одним отличием данного подхода от первого варианта является то, что в западноевропейских странах нет системы экологических фондов, и экологические налоги идут напрямую в государственный бюджет, где «растворяются» среди других налоговых поступлений. Никого не должно волновать, что налоги не будут потрачены на экологические цели, так как приоритетом является снижение выбросов предприятий, что может дать больший экологический эффект, чем реализация экологических проектов за те же деньги.  

Данная модель может быть развита еще дальше уже в контексте всей системы налогообложения. Экологические налоги являются общественно значимыми, так как они направлены на улучшение состояния окружающей среды. Эти налоги должны быть и охватывать не только выбросы, сбросы вредных веществ и размещение отходов, но и многие другие аспекты предпринимательства (пример с налогом на использование пластиковых пакетов приводился выше). Но другие традиционные налоги, например, на рост капитала, прибыль, доходы, являясь важным источником формирования государственного бюджета, при этом оказывают сдерживающее влияние на развитие бизнеса. Таким образом, целесообразной может стать модель, при которой одновременно поднимаются экологические налоги и опускаются те налоги, которые имеют прямое отношение к экономической активности в стране. Скептики указывают на то, что в случае экологических налогов количество фиэических и юридических налогоплательщиков значительно меньше, чем при других видах экономических налогов, поэтому экологические налоги должны быть очень высокими, чтобы ими можно было заместить хотя бы часть традиционных налогов.

Что хочет Минфин при введении нового экологического налога? Очевидно, что Министерство финансов действует в логике постсоциалистической модели экологического налогообложения. Но сюжет оказывается весьма специфическим.

В 1991 г. Госкомприрода определил лист из 210 поллютантов, за выброс которых предприятия должны были платить 3,3 рубля за тонну в пределах определенного объема годового выброса, и 15,8 рублей штрафа за выбросы сверх установленного годового объема. Лист поллютантов, сбрасываемых в водные объекты, включал 129 наименований, плата за 1 тонну разрешенных выбросов должна была составить 443,5 рублей и 2.346 рублей за тонну за сбросы сверх установленного годового лимита. На особо опасные вещества плата предполагалась значительно выше:    сброс одной тонны ДДТ в воду оценивался в 20.000 рублей. Эти платежи рассматривались как компенсация ущерба окружающей среде. Они распределялись между экологическими фондами 3 уровней – федеральным (10%), региональным (30%) и местным (60%).

В 2002 г. вся эта система платежей за выбросы «посыпалась» в связи с ликвидацией экологических фондов постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. N 721. Ликвидация экологических фондов была крайне негативно воспринята российскими экологами. Т.В. Злотникова,  председатель Комитета Государственной Думы по экологии в 1995-1999 гг., заявила, что ликвидация экологических фондов означает потерю «централизованно аккумулируемых средств, расходуемых на природоохранные цели на трех уровнях (федеральном, региональном, местном), а также целевого характера сборов за негативное воздействие на окружающую среду и за пользование природными ресурсами, размывание и обезличивание указанных средств в доходной части бюджетов».

Видимо, подобные публичные высказывания экологов подсказали бизнесу маневр в юридической сфере.   Кризис экологических платежей начался в 2002 г., когда ОАО «Кольская горно-металлургическая компания» (дочернее предприятие ОАО «ГМК «Норильский никель») обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с обжалованием Постановления Правительства РФ о порядке установления налогов и сборов за загрязнение окружающей среды. В иске, в частности, говорилось, что «действовавшая ранее система взимания платежей за загрязнение окружающей среды перестала выполнять свою функцию. Предназначенная для стимулирования природоохранной деятельности промышленных предприятий, на определенном этапе она преобразовалась в дополнительный налог с нечеткой юридической основой». Верховный Суд Российской Федерации, рассмотрев обстоятельства дела, своим решением признал Постановление Правительства недействительным. А 4 июля 2002 г. ВС Российской Федерации отклонил кассационную жалобу Министерства финансов.    

В 2002 г. многие предприятия перестали платить экологические платежи. По словам руководителя Управления ресурсных платежей МНС Андрея Федорова, поступления экологических платежей в консолидированный бюджет в 2002 г. снизились на 2 млрд рублей и составили 5 млрд рублей. В федеральный бюджет поступили вовсе 989 млн рублей – это было на 31% меньше поступлений 2001 года. Бюджетное задание в итоге оказалось выполненным на 61%.  

Правительство РФ оспорило решение ВС в Конституционном Суде, который признал законность постановления Правительства, но отказался признать плату за загрязнение налогом. Поэтому государство в лице налоговых и других контролирующих органов лишилось всего того арсенала средств, который успешно используется при взимании налогов – требования отчетности, права безакцептного взыскания, начисления пеней и штрафов и т.п. Сложилась парадоксальная ситуация: КС позволил продолжить взимание платы за загрязнение на основе правительственного постановления, но плата за загрязнение превратилась в прямом смысле в «налог на совесть». Другими словами, платят лишь те организации, которые не считают для себя возможным не платить.  

Эта ситуация длится в стране уже более 15 лет, и, наконец, Минфин приступил к ее решению. Это объясняет многие моменты в пояснительной записке к проекту закона об экологических платежах и подчеркивание каждый раз их неналоговый характер. Например, Минфин признает, что «анализ динамики поступлений такой платы в федеральный бюджет говорит о низкой эффективности взимания данного неналогового платежа». «Существующий в настоящее время неналоговый платеж – плата за негативное воздействие на окружающую среду, – регулируемый природоохранным законодательством Российской Федерации, обладает признаками налога, в связи с чем может быть включен в Налоговый кодекс Российской Федерации».

Таким образом, основная цель проекта Минфина – плохо собираемые ввиду их нечеткого юридического статуса платежи за выбросы (сбросы, размещение отходов) перевести в формат нормальных экологических налогов. Но при этом Минфин повторяет, что собранные средства должны каким-то образом направляться на экологические цели. В Пояснительной записке уточняется, что налог необходимо ввести для «финансового обеспечения деятельности правительства, связанной с проведением госполитики в области экологии». Таким образом, целью налога, по Минфину, является аккумуляция платежей за выбросы для осуществления государственной экологической политики, а не снижение выбросов как таковых. Это означает, что в 2020 г., когда новый закон заработает, будут установлены достаточно высокие ставки платежей за выбросы, которые, скорее всего, не будут эффективно стимулировать технологическую модернизацию секторов экономики.

Резюме. Проект Минфина является не «модернизационным», а «консервативным». Проект направлен на сбор дополнительных денег в государственный бюджет с обоснованием необходимости компенсировать затраты правительства на решение экологических проблем. Альтернативой (или следующим шагом) могло бы стать принятие другой известной модели экологического налогообложения, которая имеет целью реальное снижение выбросов, что предусматривает поиск оптимального уровня налогов. Такая модель может быть реализована в виде пилотных проектов и на уровне субъекта федерации.

Под ред.: Н.М. Дронин