Проект Стратегии пространственного развития РФ: основные моменты

Министерство экономического развития Российской Федерации опубликовало проект Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года.

Мы рассмотрим каждый значимый пункт проекта Стратегии как в рамках общефедеральной повестки, так и применительно к приоритетам социально-экономического развития Республики Татарстан, а также степень интеграции (или перспектив интеграции) положений федеральной стратегии и республиканской Стратегии «Татарстан 2030».

I раздел Страгетии («Общие положения») – вводный, в нем содержится информация о нормативных правовых актах, в соответствии с которыми Стратегия была разработана. В этом же разделе дается определение ряду ключевых понятий, которые рассматриваются в документе.

Раздел II («Основные тенденции пространственного развития») занимает одно из центральных мест в документе. В нем дается характеристика текущим социально-экономическим процессам, происходящим в Российской Федерации, через призму пространственного развития.

Авторы стратегии отмечают, что «основным направлением пространственного развития большинства стран является полицентрическое развитие». При этом констатируется, что в Российской Федерации экономический рост сконцентрирован лишь в ограниченном числе центров – в 14 крупнейших и 6 крупных городских агломерациях, а также в 4 минерально-сырьевых центрах, расположенных в восточной части Республики Саха (Якутия), на севере Сахалина, полуострове Ямал, некоторых муниципальных образованиях Ханты-Мансийского автономного округа (с 2010 года 68% суммарного прироста ВРП субъектов Российской Федерации, при доле этих центров в численности населения РФ 40%).

Авторы документа отмечают также такую проблему, как ограничение социально-экономического развития малых и средних городов, сельских территорий за пределами крупнейших и крупных городских агломераций. Речь идет о малых и средних городах, где слабость рынка труда, узкая специализация, недостаточная транспортная доступность вызывает отток населения. Этот вопрос актуален для Татарстана в связи с наличием ряда отдаленных сельских регионов, находящихся за пределами крупных территориальных полюсов роста, обозначенных в Стратегии-2030.

В документе отмечается повышение роли крупнейших и крупных городских агломераций в социально-экономическом развитии, их ускоренный рост и концентрация в них населения и экономического потенциала. По данным авторов проекта Стратегии, в Российской Федерации сформировалось не менее 40 крупнейших и крупных городских агломераций. Численность населения большинства крупнейших и крупных городских агломераций с начала 2000-х годов устойчиво возрастает и превысила 73 млн человек (половина населения РФ). Вместе с тем отмечается, что «отсутствие скоординированного планирования пространственного развития агломераций привело к избыточной застройке пригородных территорий жильем без необходимой транспортной и социальной инфраструктуры, высокой концентрации мест приложения труда в центральной части городов с численностью населения более 500 тыс. человек и их дефициту в пригородах. Также результатом этих процессов стало нарастание экологических и транспортных проблем». Все эти вызовы актуальны и для Татарстана, а Стратегия-2030 в своей пространственной части базируется на выделении в республике трех городских агломераций – Казанской, Набережночелнинско-Нижнекамско-Елабужской и Альметьевско-Бугульминско-Лениногорской.

Обращается внимание на сдвиги в пространственной организации производственных секторов экономики: добыча углеводородов смещается в малоосвоенные территории Восточной Сибири и Дальнего Востока, сельскохозяйственное производство – на территории с благоприятными агроклиматическими условиями и близостью емких рынков, обрабатывающих производств – в Центральную Россию и регионы, имеющие выход к Балтийскому и Черному морям и т.д. Татарстан, несмотря на наличие мощной экономической базы – различных видов производств и развитой сферы услуг, не относится ни к одному из указанных регионов, будучи относительно «внутриконтинентальным» субъектом РФ. В этой связи мероприятия, которые могут быть предусмотрены федеральной Стратегией по данному направлению, требуют внимания со стороны республики на этапе детальной разработки с целью обеспечения в них достаточной роли Татарстана, обоснованной экономически, но в меньшей степени обоснованной географически в рамках обозначенных авторами проекта Стратегии подходов.

В документе отмечается, что демографические и миграционные тенденции могут привести к нарастанию пространственных различий в численности и половозрастной структуре населения, в том числе в численности трудовых ресурсов. Подобные процессы наблюдаются не только в масштабах страны, но и в масштабах Татарстана, и важно, чтобы потенциальные меры преодоления данного вызова позволили обеспечить решение проблемы не только на федеральном, но и внутрисубъектных уровнях.

Авторы проекта Стратегии отмечают сохранение низкой транспортной связности и доступности территорий Российской Федерации, недофинансирование развития транспортной инфраструктуры, слабую связанность отдельных субъектов РФ между собой и высокий уровень централизации (в частности, авиаперевозок) (через Москву), низкий уровень транспортной доступности многих малых и средних городов и крупных сельских населенных пунктов, низкий уровень интегрированности различных видов транспорта. В Татарстане уровень развития транспортной инфраструктуры, несмотря на общие высокие показатели, неравномерен. К числу слабых мест относится слабая связность железнодорожной сети, отсутствие прямого сообщения общественным транспортом от Казани до ряда крупных населенных пунктов республики. Улучшение конфигурации транспортной сети Татарстана – также необходимое условие для более эффективного вписывания республики в трансконтинентальные транспортные коридоры. Как и в иных случаях при совпадении республиканских вызовов с вызовами, указанными в проекте новой Стратегии, важным вопросом станет конкретизация федеральных мероприятий по каждому обозначенному вопросу (и возможное влияние на этот процесс через внесение предложений со стороны республики и пр.) – с тем, чтобы их реализация на федеральном уровне максимально способствовала решению соответствующей проблемы на территории Татарстана.

В Приложении №1 указываются Эффективные экономические специализации субъектов РФ – совокупности текущих и перспективных укрупненных групп видов экономической деятельности, обусловленные благоприятным сочетанием конкурентных преимуществ (факторов размещения).

Для Татарстана проект Стратегии определяет достаточно полный ряд эффективных специализаций, от сельскохозяйственного производства и легкой и пищевой промышленности до добычи природных ресурсов, нефтехимии, машиностроения, туризма и деятельности в области информации и связи.

В Приложении №2 дается перечень центров экономического роста РФ. Выделенные центры подразделяются на две подгруппы – текущие и перспективные. Текущие центры делятся на «ядра» крупнейших городских агломераций (с численностью населения в «ядре» более 1 млн человек) – 14 штук, в т.ч. Казань, и «ядра» крупных городских агломераций (с численностью населения в «ядре» 500 – 1.000 тыс. человек) – 6 штук. В пределах ПФО к текущим центрам роста также отнесены Нижний Новгород, Уфа, Пермь, Саратов, а также агломерация Самара-Тольятти.

Перспективные центры экономического роста также подразделяются на две подгруппы – Перспективные крупные центры экономического роста РФ (условно – центры федерального масштаба) и Перспективные крупные центры экономического роста субъектов РФ (условно – центры регионального масштаба). К группе перспективных центров федерального масштаба из Татарстана отнесены Набережные Челны. В ПФО в этот список попали также Ижевск, Киров, Оренбург, Пенза, Ульяновск и агломерация Чебоксары-Новочебоксарск. К группе перспективных центров регионального масштаба отнесены оставшиеся административные центры субъектов РФ, в частности из ПФО – Йошкар-Ола и Саранск. В число перспективных центров не вошли относительно крупные промышленные города Юго-Востока Татарстана, формирующаяся Альметьевско-Бугульминско-Лениногорская агломерация, обозначенная в Стратегии «Татарстан 2030». Вместе с тем, указывается, что «прочие центры экономического роста субъектов Российской Федерации определяются в стратегиях социально-экономического развития субъектов РФ».

Раздел X «Механизмы реализации настоящей Стратегии» – еще один ключевой раздел всего документа. С одной стороны, в нем указывается перечень органов государственной власти – федеральных, органов власти субъектов РФ, местного самоуправления, а также бизнеса и заинтересованных сторон – согласованными действиями которых обеспечивается реализация Стратегии. С другой стороны, важным моментом в свете существования Стратегии «Татарстан-2030» является то, что реализация федеральной Стратегии «обеспечивается (…) также сбалансированностью документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации».

Кроме того, в этом разделе говорится о развитии межрегионального взаимодействия через выделение 14 макрорегионов, в частности:

• Волго-Камский макрорегион – Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Чувашская Республика, Пермский край, Кировская область, Нижегородская область.

• Волго-Уральский макрорегион – Республика Башкортостан, Оренбургская область, Пензенская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область.

У предложенного авторами Стратегии подхода выделения макрорегионов уже успело появиться множество как противников, так и сторонников. При этом замечания выдвигаются как к составу макрорегионов и их конфигурации, так и к самому принципу выделения подобных образований в качестве основных «единиц» пространственного развития.

Следует отметить, что предложенная концепция не представляет собой что-то принципиально новое. Различные варианты группировки регионов с формулируемой целью рационального использования заложенного в них человеческого, природного, ресурсного и др. потенциалов предлагались в истории неоднократно. Еще до революции 1917 года работами по экономическому районированию занимались такие ученые, как К.И. Арсеньев, П.П. Семенов-Тян-Шанский, Д.И. Менделеев, Д.И. Рихтер. В 1947 году советским экономико-географом Н.Н. Колосовским была обоснована концепция ТПК – Территориально-производственных комплексов. Также в СССР и позднее в Российской Федерации выделялись т.н. экономические районы. При этом при выделении подобных районов субъективный фактор практически неизбежен. Как отмечает современный исследователь В.Е. Шувалов, «целевая установка районирования вносит субъективный элемент в экономическое районирование». Он же пишет: «Субъективный фактор (…) может проявляться не столько при выделении экономического ядра, сколько периферии и границ района».

Однако важнейшим для этого наиболее дискуссионного положения проекта Стратегии является его крайняя неконкретизированность. В текущей редакции проекта Стратегии лишь отмечается, что в пределах макрорегионов должны формироваться стратегии социально-экономического развития макрорегионов и территориальные программы социально-экономического развития макрорегионов. Возможные развилки – от формального выделения «макрорегионов» как ранее «экономических районов», используемого преимущественно в исследовательских и статистических целях, до принятия действенных мер по углублению экономической интеграции в рамках макрорегионов и возможности единого управления по отдельным направлениям на межрегиональном уровне. Текущий проект Стратегии ответа на этот вопрос не дает.

Под ред.: Р.Ф. Темиргалеев