5 сдерживающих особенностей российской экологической политики

Развитие меритократических подходов: позиционирование и дополнительное образование
13.12.2018
Гайдаровский форум: 10 пунктов
22.01.2019

Несколько дней назад была опубликована монография И.П. Блокова «Окружающая среда и ее охрана в России. Изменения за 25 лет». Выход такого обстоятельного исследования – редкое событие в Российской Федерации. Автор в своем анализе основывается исключительно на имеющейся статистике, количество цитируемых источников информации колоссально – 1.500. Таким образом, эта монография сама становится важнейшим источником статистической информации о самых разных аспектах состояния окружающей среды и экологической политики в Российской Федерации. Мы выделили ряд важнейших – как самих по себе, так и в контексте предложений в рамках доклада ЦСИ «Платформа XXI» «29 шагов к новой экологической политике Республики Татарстан» – моментов.

Выделенные 5 ключевых моментов делают российскую экологическую политику весьма своеобразной на фоне остальных индустриальных стран. Эти особенности, во многом, унаследованы от советской модели экологической политики.

1. Законодательная нестабильность. В советское время экологические законы писались как реакция на те или иные ситуации. Если Балтийское море загрязнено – необходимо срочное принятие закона «О мерах по усилению охраны Балтийского моря от загрязнения» (1976), если министерства не выполняют свои планы по вводу очистных сооружений – постановление «О выполнении законов по охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов» (1985) и т.д. Нет ни одного закона, который бы дожил до наших дней в отличие от, например, американского экологического законодательства, в котором основу современного законодательства составляют акты, принятые в 1960-х гг.

В современной Российской Федерации ситуация с экологическим законотворчеством еще более усугубила этот тренд по сравнению с советской эпохой. И.П. Блоков приводит поразительные данные о постоянной турбулентности современного экологического законодательства: «средний срок действия российского природоохранного закона без внесения коррективов – менее пяти месяцев, а скорость внесения изменений у нас в стране значительно (в 2-15 раз) выше, чем, например, в Беларуси, Казахстане и Великобритании. За 20-летний период (с 1998 г.) нестабильность российского экологического законодательства (доля изменений природоохранных законов от общего количества принимаемых законов) выросла в 12 раз». Постоянно переписываются Лесной кодекс и закон об охране окружающей среды (по 42 раза каждый к началу 2018 г.). В Лесной кодекс изменения вносились в среднем каждые 95 дней, в закон об охране окружающей среды – каждые 135 дней, а за последние пять лет (с 2013 по 2017 г.) – каждые 90 дней. Например, в детальном анализе (Ткаченко, 2017) указано: «(…) правила игры меняются каждый день, люди не в состоянии отследить, насколько они выполняют установленные законом требования. Из-за этого падает готовность их соблюдать. Во-вторых, постоянные изменения существенно ограничивают возможности планирования (…) В настоящее время качество принимаемых законов в целом невысокое. Некачественные законы не могут адекватно применяться и исполняться, что вызывает потребность в корректирующих поправках практически сразу после принятия новых норм. Это, в свою очередь, усиливает общую нестабильность регулирования (…)».

2. Институциональная нестабильность. Экологическая государственная политика появилась в Советском Союзе в 1972 г., но специальное ведомство по охране окружающей среды было организовано только в самом конце «перестройки». В 1970-х гг. формально контрольные функции были делегированы гидрометеорологической службе, но она по статусу была ниже любого ресурсного министерства. В 1983 г., при Ю.В. Андропове (который, по ряду оценок, был весьма обеспокоен экологическим состоянием страны), была создана Комиссия Президиума Совета Министров СССР по охране и рациональному использованию природных ресурсов. Предполагалось, что новый орган будет специально заниматься контролем за выполнением экологического законодательства министерствами. Но эта комиссия не оставила следов своей деятельности. Организация госкомитета по охране окружающей среды в 1988 г. была сделана М.С. Горбачевым под давлением общественности, когда в стране появились уже сотни неправительственных экологических организаций. Он поставил на пост председателя нового Госкомитета Ф.Т. Моргуна, первого секретаря Полтавского обкома партии. После распада СССР, в 1991 г. Госкомприрода РСФСР под председательством экономиста и ученого В.И. Данилова-Даниляна (написавшего предисловие к монографии И.П. Блокова) была преобразована в Министерство экологии и природопользования, на краткое время поглотив чисто ресурсные ведомства, как Госкомитет по недрам. Новое министерство проявляло высокую активность, и в 1996 г. его опять понизили в статусе до Госкомитета. В 2000 г. процесс демонтажа природоохранного надзорного института был завершен через переподчинение   Госкомэкологии Министерству природных ресурсов. Так завершалась скрытая борьба между ресурсными и надзорными ведомствами. По оценке ряда экспертов, такое преобразование в США было бы аналогично переподчинению Агентства охраны окружающей среды Министерству коммерции.      

В монографии И.П. Блокова подчеркивается, что частое переформатирование экологических институтов и распыление ответственности среди многих агентств остается одной из главных проблем современной экологической политики РФ. В отличие от большинства развитых стран мира, в РФ одно министерство обеспечивает одновременно управление большей частью природных ресурсов, их эффективную эксплуатацию и контроль (надзор) за их использованием. Такое объединение отсутствует в 33 из 35 стран ОЭСР, в двух из них подобное объединение произошло менее двух лет назад, поэтому его последствия еще рано оценивать (Ирландия – с 26 июля 2016 г., Австрия – с 8 января 2018 г.). По всей видимости, косвенным признанием того, что одно ведомство не справилось с решением двух принципиально разных задач, привело к появлению новых надзорных ведомств. В 2004 г. был создан Ростехнадзор – Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Постановление Правительства № 401, 2004). Одновременно был создан Росприроднадзор (Постановление Правительства № 400, 2004). Контрольно-надзорные и иные природоохранные функции, выполнявшиеся ранее Министерством природных ресурсов, были поделены между этими ведомствами. Такое деление просуществовало до 2010 г. (Постановление Правительства № 717, 2010), когда большинство федеральных функций было передано Росприроднадзору.

 

3. Ненадежность экологической статистики. В СССР главным источником информации были наблюдения сети гидрометеорологической службы (около 1.000 станций в 250 городах, 1.200 гидропостов и 2.700 постов по контролю за загрязнением почв). Гидромет  выпустил первый статистический сборник  в 1967 г. – «Обзор состояния загрязнения атмосферы в городах и промышленных центрах Советского Союза за 1966 год».   В 1968 г. был подготовлен прогноз  загрязнения атмосферного воздуха на 10-15 лет. Эти и все последующие доклады были под грифом «для служебного пользования». В отсутствии открытой статистики о выбросах и загрязнении многие западные эксперты полагали, что антропогенная нагрузка на природную среду в СССР существенно ниже, чем в США. Первый доклад о состоянии окружающей среды в СССР в открытом доступе был опубликован только в 1989 г. С этого момента публикуются ежегодные экологические доклады не только профильного, но и других ведомств. Проблема теперь заключается в обилии данных, которые мало согласованы с друг другом.  

Практически вся монография И.П. Блокова посвящена обсуждению вопроса о надежности государственной экологической статистики. Автор в каждом разделе (о загрязнении воздуха, поверхностных вод, почв и т.д.) приводит данные разных ведомств, которые не только не соответствуют друг другу, но часто отличаются на порядки. Приведем два наиболее показательных примера – о статистике разливов нефти и лесных пожаров. Достоверных данных об общих объемах разливаемой в России нефти не существует. Официальные органы (ЦДУ ТЭК) не собирают такие статистические сведения. Собираются лишь данные о «недоборе» нефти в результате порывов нефтепроводов. В различных профессиональных источниках указывается совершенно разная масса нефти, ежегодно попадающей в окружающую среду. В 2000-2011 гг. оценки общего объема разливаемой нефти варьировались от 2 до 20 тыс. тонн (Блоков, 2011). Оценки последних лет (2014-2017 гг.) практически идентичны – от 10 до 23 тыс. тонн. Данные, озвученные министром природных ресурсов и экологии и представленные Росприроднадзором, отличаются в 150 раз (10 тыс. тонн до 1,5 млн тонн). Такое расхождение официальных данных государственных органов свидетельствует либо о том, что эффективный контроль (надзор) за деятельностью нефтяных компаний отсутствует, либо о существовании различных форм заинтересованности.

Статистика лесных пожаров – количества больших возгораний и сгоревших лесных площадей – стала менее надежной с ликвидацией Рослесхоза и сокращением инспекторского состава со 100 тыс. до 3 тыс. чел. по РФ в 2000 г. (указ № 867). И.П. Блоков отмечает серьезные расхождения между данными Министерства природных ресурсов и экологии (МПР), Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС) и региональных властей. К примеру, в мае 2007 г. представители Рослесхоза сообщили информагентству «РИА Новости», что «(…) по Приморскому краю количество пожаров занижено в семь раз, а площадь леса, пройденная огнем, в 30 раз». Сведения о 25-кратном занижении руководством Приморского края оценки площади лесных пожаров были также размещены на сайте Рослесхоза. По данным Рослесхоза, общая площадь лесов, пройденных пожарами к 3 августа 2010 г., была примерно на 100 тыс. га больше, чем вся площадь природных пожаров, приводимая МЧС. В 2016-2018 гг. ситуация с оперативными данными намного лучше не стала. По данным системы «ИСДМ-Рослесхоз», площадь всех пожаров, имевших место 22-24 июля 2016 г., составляла около 2,3-2,5 млн га. Тем не менее, в официальную отчетность Авиалесоохраны попало чуть больше 11 тыс. га – меньше 0,5 % реальной площади. А в сводках по Красноярскому краю приведены данные лишь примерно о 0,1 % реальных площадей. Можно себе представить, замечает автор монографии, насколько эффективно обоснованные решения о выделении ресурсов могут приниматься на основании данных, заниженных в тысячу раз. В настоящее время есть дистанционные методы (ДДЗ), позволяющие весьма точно измерить площадь, пройденную пожарами, в конкретном году и оценить степень искажения официальной статистикой.

4. Избирательный подход в отношении экологических правонарушений. Специфический советский сюжет заключался в том, что загрязнение водных источников, тем более воздуха, не считалось большим преступлением. Все природоохранные преступления сводились к браконьерству или незаконным рубкам леса. В советской истории можно найти только одно-два примера (Чернобыльская авария), когда виновных в загрязнении, в том числе радиоактивном, привлекали к уголовной ответственности. Чаще всего не находили состава преступления,  несмотря на крайне большие материальные и даже людские потери.  Подобный подход можно считать сохранившимся до наших дней. В 2005 г. Генеральная прокуратура РФ возбудила уголовное дело в отношении гендиректора «Маяка» В.И. Садовникова за сброс в р. Теча 60 млн куб. м радиоактивных отходов в 2001-2004 гг. (в 1949-1956 гг. объем таких незаконных стоков в долину, где находилось много сел, достигал 76 млн куб. м). 11 мая 2006 г. уголовное дело в отношении В.И. Садовникова было прекращено в ходе предварительного слушания из-за амнистии, объявленной Госдумой в 2006 г. в связи со 100-летием палаты.

В монографии И.П. Блокова приводятся данные о том, что за 10 лет (с 1991 по 2000 г.) число экологических преступлений выросло примерно на 10 тыс., а в период с 2000 по 2009 г. – уже на 30 тыс. Но при этом около 99 % экологических преступлений – это преступления, связанные с незаконной добычей объектов природы: животных (незаконная охота, незаконная добыча водных биоресурсов) и леса. Вызывает удивление, отмечает автор, что общее количество преступлений, связанных с загрязнением окружающей среды и противоправным обращением с отходами, составляет лишь десятые доли процента. В 2017 г. на всю Российскую Федерацию зарегистрировано 58 преступлений, связанных с загрязнением вод, воздуха и морской среды, и 124 преступления, связанных с захоронением отходов – при общем количестве экологических преступлений в 25 тыс.

5. Слабая осведомленность граждан об экологической проблематике. Основным источником экологической информации для граждан являются СМИ. В Советском Союзе существовала цензура экологической информации. В 1957 г. в Комитете по цензуре был определен следующий список запрещенных тем: число и площадь лесных пожаров, промышленные аварии, аварии в войсках, статистика о детской смертности, радиоактивное загрязнение. В 1961 г. был введен запрет на информацию о китобойном промысле. В 1963 и 1975 гг. цензуре подлежала вся информация по экологическому состоянию оз. Байкал. С 1973 г. запрещено обсуждение в прессе проекта переброски вод северных рек. В советских газетах и журналах практически не печатались материалы экологического содержания. Например, в самом популярном (по тиражу) журнале «Огонек» за период 1960-1980 гг. было опубликовано только 2 статьи экологического содержания (Соколов, 2000), одна из которых, впрочем, скорее призывала увеличить заготовку древесины. Только в самом конце 1980-х гг. наблюдался резкий рост публикаций в советской прессе материалов экологического содержания.

В монографии И.П. Блокова имеется целый раздел на тему освещения экологической проблематики в средствах массовой информации. Данные об анализе современной российской прессы отрывочны и очень ограничены. В открытом доступе практически нет детальных исследований по вопросу освещения экологической тематики. Между тем, степень обеспокоенности населения теми или иными экологическими проблемами существенно влияет на принимаемые органами власти решения и на то, в какой степени государственные органы учитывают различные мнения. Автор провел собственное исследование встречаемости экологических терминов в российских СМИ и обнаружил, что интерес отечественной прессе к данной тематике заметно снизился по сравнению с 1990-ми гг. и продолжает падать.

Особенностью российского медийного пространства является то, что пресса чрезвычайно мало пишет о глобальных экологических проблемах и международной экологической политике. Это отражает и определяет низкую обеспокоенность общества глобальными экологическими проблемами.

 

Под ред.: Н.М. Дронин