Климатическая конференция в Мадриде: недостигнутые цели и новые задачи

В материале «Климатический форум ООН: основные стейкхолдеры» от 2 октября этого года мы подробно описали текущую кризисную ситуацию в глобальной климатической политике. В 2015 г. в рамках Парижского соглашения все страны приняли добровольные обязательства по снижению своих выбросов парниковых газов (ПГ) к 2030 г. Эти национальные обязательства рассматривались только как временные компромиссные цели. Предполагалось, что обязательства будут постепенно приводить (опять же на добровольной основе) к тем значениям, которые позволят удержать рост глобальной температуры существенно ниже («well below») 2°C к концу столетия. По некоторым данным, рост глобальной температуры уже составил 1,1°С. Наступающий 2020 г., казалось, может послужить удобной временной отметкой для первого пересмотра национальных обязательств в пользу целей, которые потребуют значительных усилий стран по ограничению своих выбросов ПГ. Этот пересмотр должен был произойти во время Мадридской конференции, которая проходила со 2 по 13 декабря.

Этого не произошло. Цели Парижского соглашения не были пересмотрены. Более того, спустя 4 года после подписания Парижского соглашения ни одна индустриально развитая страна не показывает снижение выбросов согласно своим добровольным обязательствам. Выбросы ПГ продолжают бить исторические рекорды – в 2017, 2018 и 2019 гг. Приведенная ниже таблица может служить иллюстрацией того, насколько существующие добровольные обязательства далеки от целей конвенции по изменению климата. Поскольку большинство стран пока не выполняет свои парижские обязательства, рост глобальной температуры может оказаться выше 3°C. Это ставит под сомнение всю международную климатическую политику.

В заголовки статей большинства западных газет, посвященных конференции, вынесено слово «провал». Конференция не задалась с самого начала. Ее проведение планировалось в Бразилии, но затем ее перенесли в столицу Чили, Сантьяго, из-за президента Бразилии Жаира Болсонару, который, по выражению одной газеты, является «климатическим социопатом». Президент Бразилии отрицает существование глобальных экологических проблем, особенно он не любит конвенцию по изменению климата. Недавно (13 декабря) Болсонару объявил всеобщую амнистию для лиц, которые были обвинены в незаконных рубках и самозахватах лесных земель в бассейне Амазонки, тогда как резкое снижение масштабов сведения лесов в Амазонии с 2015 г. было признано национальным достижением и самым большим вкладом Бразилии в борьбу с изменением климата.

Но и перенос конференции из Бразилии в Чили оказался плохой идеей. В столице Чили происходят антиправительственные протесты, и организаторы посчитали, что ситуация может быть небезопасной для такого масштабного и важного форума. В итоге было принято решение проводить конференцию в Мадриде, но под председательством Чили. Для организации конференции в Мадриде с участием более 200 стран оставалось всего несколько недель. Ситуация стала двусмысленной, когда все оперативные вопросы решались испанским правительством, а формальное проведение конференции оставалось за делегацией Чили. Такое разделение полномочий мешает управлению процессом на любой конференции, так как председательствующий должен принимать и оперативные решения (о переносе заседания, смене повестки сессии, переносе заседания в другое помещение и т.д.) в зависимости от складывающейся ситуации на переговорах.

Переговоры в Мадриде шли трудно и оказались безрезультатными, конференцию продлили на один день и делегации не разошлись даже в последнюю ночь – такие события очень редки на форумах такого высокого уровня. Отсутствие результатов на конференции привело к протестам представителей неправительственных экологических организаций. В результате около 300 активистов-экологов были выведены полицейскими из зала заседания. Социальные сети отметили присутствие в зале около 40 представителей крупных энергетических (в том числе угольных) компаний, у которых явно не было поводов для беспокойства.

Одним из самых неприятных сюрпризов стало изменение позиции Австралии. Эта страна может служить кейс-стади проблем, связанных с изменением климата, из-за засух и лесных пожаров, смог от которых угрожает здоровью жителей австралийских городов. Несмотря на все эти бедствия, климатическая политика Австралии отличается крайней непоследовательностью. Когда страна ввела «карбоновый» налог, выбросы ПГ сократились. Однако из-за политического давления налог был отменен, и выбросы вновь выросли. В 2018 г. парламент страны объявил изменение климата проблемой национальной безопасности. Несколько месяцев спустя премьер-министр, который подписал Парижское соглашение, вынужден был уйти в отставку. Его сменил климатический скептик Скотт Моррисон, который высказывается за пересмотр национальных обязательств страны. Таким образом, по меньшей мере три современных лидера крупных экономик мира – С. Моррисон, Ж. Болсонару и Д. Трамп – являются климатическими скептиками и открыто противодействуют усилиям международного сообщества снизить выбросы ПГ. Китай, производящий наибольшие выбросы ПГ в мире, не высказывается открыто против Парижского соглашения, но искусно маневрирует, прикрываясь развивающимися странами, входящих в так называемую Группу-77. Критика прозвучала и в сторону Японии, которая занимается инвестициями в строительство угольных ТЭС в странах Юго-Восточной Азии.

Провал мадридской конференции высветил две принципиальные проблемы современной климатической политики, и эти проблемы, если они не будут решены, будут приводить к провалам всех последующих конференций.

Первая проблема заключается в ошибочном стремлении ООН объединить все страны вокруг целей по снижению выбросов ПГ. Это делает глобальное соглашение уязвимым к изменению политики в разных странах, как мы увидели на примере Австралии. Но самое главное – такое соглашение не отвечает реальной ситуации в мире. Ситуация с выбросами, на самом деле, очень простая: снижение глобальных выбросов зависит в первую очередь не от всех 200 стран-участников соглашения, а от двух главных производителей ПГ – США (15% мировых выбросов) и Китая (28%). Одной из возможных новаций в климатической политике, о которой часто говорится в прессе, может быть заключение отдельного соглашения о сокращении выбросов ПГ между этими двумя странами по примеру Договора о сокращении стратегических наступательных вооружений (СНВ), подписанного в 1991 г. между СССР и США; все остальные индустриальные страны могут затем присоединяться к договору. Такой подход, по мнению его сторонников, отразит реальное соотношение национальных производств парниковых газов в мире.

Вторая принципиальная ошибка ООН заключается в навязывании странам третьего мира целей климатической политики развитых стран. Как мы отмечали в других публикациях, линия разлома в глобальной экологической политике лежит не между Западом и Востоком, а между Севером и Югом, которые как бы разговаривают на разных языках. Для Севера «зеленая экономика» – это благо, для Юга это зло и «зеленый капитализм», и т.д. В международной климатической политике Север, в лице главным образом Европейского Союза, пытается быть примером для развивающихся стран, объявляя о все новых добровольных обязательствах по сокращению выбросов ПГ и развитию возобновляемой энергетики, в то время как Юг не видит большого смысла в более жестких обязательствах по эмиссии СО2, так как их вклад в общий выброс ПГ крайне небольшой. В распространенном понимании развивающихся стран, для Юга изменение климата уже наступило, и оно произошло по вине Севера, который должен наконец заплатить за нанесенный ущерб окружающей среде. Если Север мог высоко оценить и поддержать объявленную на конференции инициативу Великобритании о плане стать «карбоново-нейтральной» (сколько в стране выбрасывается ПГ, столько и поглощается) страной к 2050 г., то для Юга подобные цели не имеют смысла: большинство действующих ныне политиков уже не будут отвечать за свои решения 30-летней давности, а мега-города, такие как Мумбаи (более 18 млн чел.), уйдут под воду согласно докладам той же ООН. На языке Юга затягивание с предоставлением финансовой помощи малым островным государствам (Маршалловы Острова, Тувалу, Самоа и др.), как наиболее уязвимым к изменению климата, равносильно «преступлению против человечности» – и для таких государств планы какой-либо европейской страны стать «карбоново-нейтральной» не являются ощутимыми. Вполне очевидно, что успехи климатической политики в бедных тропических странах должны оцениваться не по сокращению выбросов ПГ, а по инфраструктурным проектам, направленным на повышение их устойчивости к текущим и будущим изменениям климата. Но для этого развитые страны Севера должны открыть линию финансовой поддержки для таких проектов.

В целом, прошедший в Мадриде глобальный климатический саммит позволил зафиксировать три тенденции:

• повестка, связанная с экологической политикой и изменением климата, остается одним из фокусов внимания международного сообщества, а тренд на рост значимости вопроса для мирового сообщества выглядит очевидным;

• в процессе выработки глобальной экологической и климатической политики сталкиваются интересы различных стран и групп интересов, что, в ряду прочего, также свидетельствует о высокой значимости вопроса в современном и будущем мире;

• выработка глобальных экологических и климатических консенсусов находится пока в начальной – и наиболее динамичной, открывающей значительные возможности для воздействия при активном участии, – фазе.

Под ред.: Н.М. Дронин