Доктрина Продовольственной Безопасности: различия в наполнении

Продовольственная безопасность долгое время понималась как независимость страны от импорта продовольствия. Чем выше самообеспеченность страны продуктами питания, тем меньше угрозы возникновения нехватки продовольствия из-за различных и изменяющихся трендов на внешнем сельскохозяйственном рынке или политических запретов на экспорт товаров в страну (исторический пример – в 1980 г. США ввели запрет на экспорт зерна в СССР из-за вторжения в Афганистан). Соответственно, оценка уровня продовольственной безопасности страны зачастую ведется по процентному отношению производимого продовольствия к потребляемому. Именно такое понимание можно увидеть в тексте Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации, которая была принята в 2010 г. Формально в Доктрине приводится расширенное современное понимание продовольственной безопасности, и помимо достаточного количества продовольствия, критерием «безопасности» называется качество продуктов питания и экономическая доступность продовольствия для всех слоев населения. Но сам документ на деле фокусируется на независимости от импорта продовольствия – аспекта, для многих стран не самого приоритетного в эпоху глобализации. В частности, в документе приводятся целевые значения необходимой самообеспеченности: по зерну – 95%, сахару – 80%, растительному маслу – 80%, мясу и мясопродуктам – 85%, молоку и молокопродуктам – 90%, рыбной продукции – 80%, картофелю – 95%, соли пищевой – 85%. В отношении же качества питания и экономической доступности продовольствия для малоимущих слоев населения авторы Доктрины обошлись общими заявлениями о необходимости решения данных проблем.

Современный уровень продовольственной безопасности (ПБ) РФ оценивается международными экспертами как «не очень стабильный». Согласно индексу ПБ, рассчитываемому «The Economist» с учетом всех трех составляющих ПБ, Российская Федерация занимает 43 место (с 63,8 баллами из 100 возможных) между Китаем и Беларусью. Среди 26 европейских стран РФ располагается на 23 месте, опередив Болгарию, Сербию и Украину. Чем ниже индекс, тем выше вероятность возникновения продовольственных кризисов в стране. Статистика, правда, показывает, что ни одна страна в мире не достигла полной безопасности в отношении продовольственного обеспечения. США, пребывая на первой позиции с 89,0 баллами, также не могут рассматриваться как «абсолютно стабильная» страна, т.е. с нулевым риском возникновения продовольственных проблем в государстве.

Не самая высокая оценка ПБ Российской Федерации нуждается в объяснении. В РФ уже к 2011 г. самообеспеченность продуктами питания была достигнута в отношении зерна (99% вместо заявленных 95), сахара, картофеля, овощей и куриного мяса. Планировалось, что самообеспеченность свининой будет достигнута к 2014 г. В 2015 г., частично в связи с введением контрсанкций, доля импортируемых продуктов питания достигла исторического минимума, снизившись со стабильных 36% в 2013 г. до 23% в 2016 г. При этом снижение импорта полностью компенсировалось ростом производства продукции внутри страны. Следует, однако, учитывать, что стоимость импорта продовольствия (куриное мясо, свежая и замороженная рыба, сухое молоко, подсолнечное масло, масло, мясопродукты) продолжает превышать прибыль от экспорта сельскохозяйственной продукции (зерно). Также РФ значительно больше зависит не от импорта готовой продукции, а импорта средств производства продовольствия внутри страны. Статистика 2016 г. показывает, что доля импортируемых тракторов от всего их парка достигала 67,3%, площадь, засеянная импортируемыми семенами овощей, составляла 46%, кукурузой – 55%, подсолнечником – 62%, сахарной свеклой – 83%, импорт коров молочного направления держится на уровне 27%.

Что касается двух других составляющих ПБ, то здесь главной проблемой является отсутствие надежной статистики о качестве потребляемых продуктов (в прессу попадают только совсем скандальные истории массовых отравлений граждан) и уровнях потребления разных категорий граждан. В Доктрине весьма обтекаемо говорится о необходимости жесткого контроля над качеством продуктов (введения норм здорового питания) и адресной продовольственной помощи малоимущим слоям населения.

Важной особенностью Доктрины ПБ является то, что продовольственная ситуация в РФ рассматривается в среднем по стране. Между тем, Российская Федерация – самая большая страна в мире, и различия регионов в природном (от лесотундры до полупустыни), хозяйственном и иных отношениях необоснованно игнорировать при разработке документов, касающихся вопросов продовольственной безопасности. Недостатки имеет подход, в соответствии с которым статистические данные оцениваются на уровне всей страны, тем самым игнорируя различия ее субъектов в отношении потенциала по производству продовольствия и социального благополучия. Есть регионы-производители продовольствия, которые в целом могут обеспечить себя продуктами питания даже при сильных неурожаях. Есть регионы-потребители, которые полностью зависят от импорта продовольствия из сельскохозяйственных регионов, и в случае неурожаев они страдают в первую очередь. Далее, среди регионов-потребителей есть богатые и бедные в экономическом отношении. Первые способны снизить риски продовольственных кризисов за счет региональных субсидий собственному фермерству, созданию стратегических запасов продовольствия и его закупки в других регионах. Например, в Якутии региональные субсидии сельскому хозяйству составляют 25 копеек на рубль, в Тюменской области – 12 копеек, а в центральных и даже южных регионах такие субсидии не превышают 1,5 копейки, что в первую очередь отражает разные климатические и почвенные условия, но – во вторую – финансовые возможности регионов.

Продовольственный кризис 1998 г. наглядно продемонстрировал и значительную роль степени интегрированности единого экономического пространства. Засуха в 1998 г. охватила Северный Кавказ, Поволжье и юг Урала. Особенно интенсивной засуха была в волжском бассейне. В Среднем Поволжье вегетационный период 1998 г. отличался острым дефицитом влаги и высокими среднесуточными температурами воздуха. Из-за засухи урожай зерновых оказался на 40% ниже среднегодового. Тем не менее, по оценкам экспертов, резервы продовольственного зерна в стране были вполне достаточны. Спрос на продовольственное зерно составлял около 20 млн т, и хотя в 1998 г. его было получено несколько меньше, в стране имелся значительный запас, поскольку в 1997 г. был собран лучший урожай в пятилетие. При достаточном запасе зерна продовольственный кризис мог бы и не случиться, но на неурожай 1998 г. наложился острый экономический кризис (дефолт), что привело к распространению ряда административных мер на региональном уровне. Обесценивание рубля в 3,5 раза привело к резкому сокращению импорта продуктов питания. Крупные города (Москва и Санкт-Петербург), снабжение которых до 70% зависело от импорта, вынуждены были ввозить продовольствие из разных субъектов федерации. Но регионы, на основе собственных опасений, начали вводить административные ограничения на вывоз сельскохозяйственной продукции за их пределы. В октябре 1998 г. федеральные власти объявили подобные ограничения незаконными, но регионы массово проигнорировали это решение. На этот год приходится пик принятия запретительных мер в регионах за весь постсоветский период – 1.085 соответствующих указов региональных властей. Расхождение цен в потребляющих и производящих регионах достигло своего максимума. Население потребляющих регионов отреагировало на быстрый рост цен паникой и массовой скупкой продуктов впрок, опасаясь дальнейшего подъема цен. В результате из продажи пропали основные «стратегические» товары, такие как растительное масло, сахар, спички.

Кризис 1998 г. наглядно показал всю сложность проблемы продовольственной безопасности. В среднем по стране продовольственная ситуация не была катастрофической, что признала Международная Сельскохозяйственная Организация ООН (ФАО). Но в реальности ситуация в производящих и потребляющих субъектах федерации была очень разной. В последних цены на пшеницу взлетели на 27%, а в первых оказались ниже на 10% относительно средних по стране. В итоге продовольственная ситуация резко обострилась в более чем половине субъектов федерации, где бедные слои населения почувствовали на себе кризис в полном масштабе.

Какова ситуация сегодня? Исследования степени интеграции проводятся на основе так называемого «закона единой цены», согласно которому в хорошо интегрированном рынке в разных частях страны расхождение в ценах на однотипные товары будет определяться только транспортными издержками при их перемещении в географическом пространстве. В этом случае динамика цен на один товар показывает отчетливую корреляцию. Если рынки дезинтегрированы, то динамика цен будет слабо согласованной. Исследование цен на 25 продуктов питания в 75 субъектах федерации в период 1994-1999 гг. [К. Глущенко, 2002] имеет следующие выводы: 36% регионов оказались интегрированными с федеральным рынком, 44% – не интегрированными, но движущимися к интеграции (со скоростью приближения региональной цены к среднероссийской от 0,7 до 8,9% в месяц), и 20% регионов не имели такой тенденции. Результаты свидетельствуют, что к 2000 г. сближение цен в субъектах РФ завершилось, достигнув некоторого естественного предела интегрированности рынка. Но по мнению Г.Ф. Юсуповой [2004], которая провела сходное исследование разброса цен на пшеницу в период с января 1999 по декабрь 2001 г., картина оказалась разнообразной и тенденция к сближению региональных цен характерна не для всего зернового рынка РФ, а лишь для локальных «субрынков». Вероятно, 1999 г. не являлся поворотным в интеграции этого рынка. В 1999 г. запреты на вывоз сельскохозяйственной продукции продолжали действовать более чем в 20 субъектах РФ, главным образом в специализирующихся на ее производстве. Для 2010-х гг. одно из самых последних исследований показало, что зерновой рынок РФ продолжает иметь подобный характер.

Анализ данных таблицы показывает, что главным «дезинтегратором» российского зернового рынка является регион Северного Кавказа, наименее связанный с другими региональными рынками. Дело в том, что зерновой рынок Северного Кавказа полностью переориентирован на внешний рынок из-за наличия главных терминалов в портах региона. Наибольшая интеграция рынков наблюдается по оси трех экономических районов: Центрального, Центрально-Черноземного и Поволжского регионов. Интегрированность рынков Западной Сибири и центральных регионов значительно слабее. Авторы исследования оценивают общую связанность экономических районов РФ (на примере пшеницы) на уровне 0,43.

Под ред.: Н.М. Дронин